Le indennità nel diritto amministrativo

La tematica indennitaria s’inserisce in un ambito in cui l’esercizio della funzione pubblica, sebbene sfavorevole per il privato, sia legittimo e non provochi alcuna lesione, poiché il comportamento è lecito. L’esercizio del potere è corretto e pertanto legittimo, ma sacrifica gli interessi di alcuni (privati) a beneficio della collettività. L’interesse privato però non è del tutto estraneo alle finalità dell’esercizio del potere, poiché l’Amministrazione deve sì perseguire l’interesse pubblico ma procurando il minimo sacrificio ai privati. Ne consegue che l’interesse privato trova tutela non soltanto nel rispetto delle regole di comportamento, ma anche (e forse soprattutto) nel dovere dell’Amministrazione di prendere in considerazione, sia pure in modo diverso, l’interesse privato insieme all’interesse pubblico. L’interesse pubblico trova soddisfazione con il minimo sacrificio dell’interesse privato, ovvero quest’ultimo sarà soddisfatto in tutti i casi in cui non contrasta con l’interesse pubblico. Se la legittimità dell’azione amministrativa rappresenta il limite della protezione che l’ordinamento giuridico riconosce all’interesse legittimo e quest’ultimo è protetto solo laddove la predetta azione rappresenti la caratteristica di essere illegittima e laddove l’azione amministrativa è legittima non c’è protezione; vi sono però ipotesi e casi in cui è prevista la tutela indennitaria. Ci sono tre livelli di tutela e di rimedio: quello risarcitorio; quello indennitario derivante da un’attività immune da colpa laddove le conseguenze sfavorevoli all’individuo sono accettate come “prezzo” per la maggiore tutela di altrettanti diritti della collettività; e poi ci sono ipotesi per le quali l’ordinamento per considerazioni equitative riconosce un indennizzo nonostante la mancata imposizione autoritativa del sacrificio di un diritto per ragioni sovventive. Il fondamento solidaristico pervade tutti e tre gli istituti in esame. Oltre alla responsabilità da illecito si distinguono le ipotesi scaturenti da attività lecita che arreca pregiudizio e i generici interventi di assistenza pubblica in base alla specificità e alla specialità dei sacrifici. Il rapporto beneficio-sacrificio distingue l’obbligo di indennizzo dalla discrezionalità connessa ad altre forme di trattamento perequativo liberamente ed episodicamente previste a livello legislativo. Lasciati il primo e il terzo rimedio, quello indennitario, derivante da un’attività lecita, presenta una serie di punti problematici. Il primo punto riguarda la questione della tassatività delle ipotesi indennitarie espressamente previste dal legislatore e che si contrappone all’orientamento che sostiene l’esistenza di una fattispecie generale. Il secondo punto riguarda l’interesse connesso all’esborso del denaro pubblico. Il terzo punto attiene all’individuazione di un regime giuridico che la regoli. La tesi sostenuta è che nel rapporto tra interesse pubblico (e cura di esso) e sacrificio dell’interesse privato (per curare quello pubblico) s’inserisce un’aspettativa qualificata e ragionevole consistente nell’affidamento (legittimo) del privato a mantenere una posizione giuridica che muta a seguito di un provvedimento pregiudizievole che non è illegittimo e non deriva da un comportamento illecito. Il principio di affidamento che costituisce limite al potere dell’Amministrazione è espressione del principio di solidarietà: essa si percepisce come un criterio di distribuzione dei pesi e dei benefici tra la comunità organizzata e il singolo, il quale nel rapporto tra interesse pubblico e sacrificio del proprio interesse si fa carico di un comportamento strumentale alla cura di quello pubblico generale, talvolta fino al sacrificio di una propria posizione giuridica soggettiva. Questo sacrificio è indennizzabile qualora sia qualificato in termini di specialità e anormalità.